Введение

На сегодняшний день система государственных закупок выполняет важнейшую системообразующую роль в российском обществе, представляя собой ключевой механизм, обеспечивающий и отражающий качество реализации отношений между государством, бизнесом и обществом [Контрактная система закупок в российской экономике: перспективы и ограничения развития, 2014].

Взаимовыгодный контракт выступает главным институтом современного рынка, а реализация контрактной системы направлена на повышение эффективности обеспечения общественных нужд путем формирования и реализации системного подхода к заключению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки [Институт общественных закупок в современной российской экономике, 2016].

Пятилетний срок реализации контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд прошел в условиях сформировавшегося полного контура нормативно-правового механизма реализации данной системы, охватив все ее элементы: планирование, определение поставщика (подрядчика, исполнителя) и исполнение контрактов. Это в свою очередь позволяет нам проанализировать ее эффективность без каких-либо «ссылок» на ее институциональную незавершенность.

Цель работы. Эффективность функционирования контрактной системы в сфере закупок характеризуется различными показателями. Однако наиболее наглядно она может быть раскрыта на основе анализа реализации принципов, закрепленных федеральным законом №44-ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно статье 6 Федерального закона №44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок [Федеральный закон №44-ФЗ].

В рамках данной работы наше внимание будет направлено на исследование результатов и проблем реализации принципа эффективности осуществления закупок и принципа обеспечения конкуренции в Орловской области.

Основная часть

В соответствии со статьей 12 Закона о контрактной системе принцип эффективности заключается в достижении заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами, казенными учреждениями, иными юридическими лицами при планировании и осуществлении закупок [Федеральный закон №44-ФЗ].

При этом статьей 34 Бюджетного кодекса РФ определено, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) [Бюджетный кодекс РФ].

Структура экономии бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования по способам закупок Орловской области в 2018 году представлена в таблице 1.

Общий объем закупок Орловской области (НМЦК) в 2018 году составил 17 422,3 млн. рублей (без учета закупок до 100 (400) тыс. рублей одноименной продукции), в том числе: для государственных нужд – 12137,2 млн. рублей и муниципальных нужд – 5 285,1 млн. рублей. По итогам конкурентных закупок заключены контракты на

общую сумму 13 351,0 млн. рублей.

Экономия бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования в 2018 году составила 674,6 млн. рублей. При этом наибольший уровень экономии достигнут при проведении открытого конкурса и запроса котировок – 8,5% и 10,9%, соответственно.

Экономия бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования составила 403,5 млн. рублей или 4,6% от общего объема проторгованных закупок.

Представленная структура экономии бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования по результатам централизованных закупок в Орловской области в 2018 году демонстрирует, что наибольший уровень экономии достигнут по группе закупок продуктов питания – 21,9%. В стоимостном выражении данная экономия составила – 64 млн. рублей.

Размещение заказа на ремонт территориальных дорог общего пользования на сумму 3 376,8 млн. рублей обеспечило 1,1% экономии (35,5 млн. рублей); строительство (включая стройматериалы) на сумму 221,8 млн. рублей обеспечило 3,1% экономии; закупки медицинской техники и оборудования в объеме 380,4 млн. рублей принесли в бюджет 21,7 млн. рублей экономии (5,7% от Н(М)ЦК); товары медицинского назначения на сумму 630,6 млн. рублей принесли 77,9 млн. рублей (12,4%) экономии; лекарственные средства на сумму 1248,1 млн. рублей дали 3,6% (45,4 млн. рублей) экономии.

Таким образом, на основании результатов проведенного анализа экономии бюджетных и внебюджетных средств в Орловской области в 2018 году по процедурам, размещенным Управлением государственных закупок Орловской области, можно констатировать факт наличия наибольшего процента экономии по закупкам продуктов питания. Менее эффективны с точки зрения достигнутой экономии закупки строительного сектора и ремонтные работы, закупки лекарственных средств.

Наряду с экономией бюджетных средств эффективность контрактной системы определяется характером конкуренции в сфере закупок.

Контрактная система выступает в качестве «юридической, организационной и экономической основы обеспечения конкурентной среды в процессе развития отношений между государством и участниками рынка [Галанов В., 2010]».

Согласно статье 8 Федерального закона №44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции подразумевает соблюдение принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам [Федеральный закон №44-ФЗ].

Для оценки реализации принципа обеспечения конкуренции принято оценивать следующие показатели:

– уровень конкуренции при осуществлении закупок;  

– доля несостоявшихся закупок (по
количеству) в общем объеме конкурентных закупок;

– доля несостоявшихся закупок (по объему денежных средств) в общем объеме конкурентных закупок;

– доля неконкурентных закупок (по количеству) в общем объеме закупок;

– доля неконкурентных закупок (по объему денежных средств) в общем объеме закупок.

Важно отметить, что оценка эффективности конкурентных процедур только на основании указанных показателей не является комплексной и требует принятия во внимание историю исполнения контракта, заключенного по результатам такой процедуры, и самое главное – степень удовлетворения государственной или муниципальной потребности по результатам закупки.

В рамках данной работы нами были проанализированы первые три показателя в отношении конкурентных процедур. Невозможность оценки неконкурентных закупок (их доли в общем объеме закупок) обусловлена отсутствием исчерпывающей статистической отчетности в их отношении.

Общая картина состояния конкуренции при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) представлена в таблице 4, содержащей итоги централизованных закупок, проведенных Управлением государственных закупок Орловской области в 2018 году.

Из 2 787 процедур закупок 638 процедур состоялось при участии трех и более участников закупок, что составило 22,9% от общего количества; 563 процедуры – при участии двух участников закупок (20,2%);
1 281 процедура – при участии одного участника закупок (46,0%); в 305 процедурах (19,2%) не было ни одного участника закупок.

Рисунок 1 демонстрирует, что по результатам 2018 года значительная часть объявленных процедур торгов были признаны несостоявшимися. В отчетном периоде таких процедур было 1586 (56,9%). В стоимостном выражении объем несостоявшихся закупок составил 77,7% (7 047,8 млн. руб.) общего объема размещенного конкурентными способами государственного заказа Орловской области.

Анализ итогов закупок показывает, что три четверти всех контрактов на сумму 5994,2 млн. рублей заключены фактически по начальной (максимальной) цене контракта, то есть при полном отсутствии конкуренции. Только 6,4% контрактов заключены по итогам закупок, в которых было три и более участника, и имело место быть «подобие» конкуренции. 15,6% контрактов заключено по результатам закупок, в которых конкурировали лишь два участника.

Особый исследовательский интерес для нас представляет оценка состояния конкуренции в различных сегментах закупок, осуществляемых Управлением государственных закупок Орловской области в 2018 году. Рассмотрим наиболее крупные из них.

Ремонт и содержание дорог общего пользования

По данному объекту закупок в отчетном периоде было объявлено 63 процедуры на общую сумму 3645,6 млн. рублей. Данный сегмент закупок составляет 41,9% всех централизованных закупок, завершившихся подписанием контрактов. Из них 53 процедуры на сумму 3533,9 млн. рублей (96,9%) признаны несостоявшимися ввиду наличия либо одной заявки (48 процедур на сумму 3265,1 млн. рублей), либо отсутствия заявок (5 извещений на сумму 268,8 млн. рублей).

7 процедур на сумму 75,0 млн. рублей состоялось при наличии двух участников. И лишь три закупки на сумму 36,7 млн. рублей (1,0% от общего объема закупок данной группы) при наличии трех участников закупок.  

Лекарственные средства

Проведено 891 процедур на общую сумму 1374,7 млн. рублей. 643 процедуры (72,2%) признаны несостоявшимися: 122 процедуры на сумму 126,6 млн. рублей ввиду отсутствия заявок; 521 на сумму 1007,6 млн. рублей ввиду наличия одного участника закупки.

Подобие конкуренции (два участника закупки) имело место при осуществлении 127 закупок на общую сумму 128,8 млн. рублей. 121 закупки на сумму 111,6 млн. рублей (8,1% общего объема централизованных закупок лекарственных средств) были проведены при наличии трех и более участников закупок.

Товары медицинского назначения

В Единой информационной системе в сфере закупок размещено 645 извещений на поставки товаров медицинского назначения для государственных нужд Орловской области объемом 693,3 млн. рублей. Данные процедуры были завершены со следующими результатами:

– 351 процедура на сумму 383,3 млн. рублей (55,3%) признана несостоявшейся, ввиду наличия одного участника (304 извещения на сумму 321,3 млн. рублей) и отсутствия заявок (47 извещений на сумму
62,0 млн. рублей);

– 143 процедуры на общую сумму 177,8 млн. рублей проведены при наличии двух участников закупок, 151 процедура на сумму 131,5 млн. рублей – при наличии трех участников закупки.

Услуги

Уполномоченным органом на определение поставщика, подрядчика, исполнителя для обеспечения государственных нужд Орловской области проведено 346 процедур на оказание услуг для нужд государственных органов и бюджетных учреждений на общую сумму 1 590,9 млн. рублей.

163 процедуры на сумму 759,9 млн. рублей (47,8%) завершились при участии одного участника; 101 процедура (725,7 млн. рублей) – при участии двух участников и 82 процедуры (105,2 млн. рублей) – при участии трех и более участников закупок.

Таким образом, основная цель контрактной системы в сфере закупок – развитие конкуренции, как основы рыночных отношений, так и остается не реализованной. И если за период 2014-2017 годы имела место динамика на снижение доли несостоявшихся процедур, то в 2018 году она снова возросла (рисунок 2).

Сегментом закупок, в котором более благополучно обстоят дела в плане достижения экономии и уровня конкуренции в Орловской области являются закупки продуктов питания.

В 2018 году в данном сегменте закупок объявлено 339 процедур общим объемом 336,1 млн. рублей. По итогам закупок заключено 311 контрактов (договоров) на сумму 228,2 млн. рублей. Экономия бюджетных средств составила 64,0 млн. рублей или 19,0% к начальной (максимальной) цене контракта.

По отдельным группам продуктов питания процент экономии еще выше. Так, по результатам закупок хлеба он составил 47,8%, по закупкам молока и молочной продукции – 22,9%, по закупкам плодоовощной продукции – 27,3%.

Данный анализ неизбежно порождает следующие вопросы: какова структура участников подобных закупок, и какова объективная основа для снижения цен контрактов. Поиск ответов на данные вопросы выходит за пределы нашего анализа. Но одно очевидно – они упираются в проблему качества поставляемых продуктов питания и эффективность обеспечения нужд государственных учреждений социальной сферы.

В реализации принципов контрактной системы четко прослеживается взаимосвязь между количеством участников закупок и эффективностью закупок. Анализ данной взаимосвязи свидетельствует о том, что только полноценная конкуренция способна обеспечить реальную экономию бюджетных средств. Проведенный выше анализ эффективности закупок в Орловской области показывает, что фактически лишь пятая часть (22,9%) проведенных в 2018 году процедур закупок, в которых приняло участие более трех участников, обеспечило более половины (52,1%) всей экономии полученной по итогам закупок.

Другая сторона взаимосвязи принципов контрактной системы заключается в прямой зависимости эффективности закупок от их объемов. Подтверждением тому являются данные централизованных закупок, проведенных Управлением государственных закупок Орловской области в 2018 году, завершившихся заключением контрактов, представленные в таблице 5.

Заключение

Пятилетний срок реализации принципов, заложенных Федеральным законом №44-ФЗ, продемонстрировал отсутствие существенных положительных изменений в закупочной деятельности. Ситуация, складывающаяся в реализации контрактной системы, остается достаточно сложной и противоречивой.

Результаты анализа реализации принципа эффективности осуществления закупок в Орловской области в 2018 году показали, что экономия бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования составила 4,6%. Наибольший уровень экономии достигнут по группе закупок продуктов питания – 21,9%.

Уровень конкуренции в ходе закупочной деятельности в Орловской области в 2018 году можно охарактеризовать, как низкий. 56,9% объявленных процедур торгов были признаны несостоявшимися. При участии трех и более участников закупок состоялось лишь 22,9% процедур; при участии двух участников закупок – 20,2%; при участии одного участника закупок – 46,0%.

Методологическими проблемами, ведущими к неудовлетворительной реализации контрактной системы в сфере закупок, на наш взгляд, являются несовершенство нормативно-правового обеспечения; неопределенность механизмов реализации принципов контрактной системы; отсутствие единства экономического пространства; высокие издержки реализации контрактной системы.