Введение

Региональная социально-экономи­ческая политика играет важную роль в сохранении целостности государства и повышении темпов его развития. Одним из направлений политики является ликвидация диспропорций в развитии территорий (регионов, муниципальных образований). Сложность решения этой задачи, в первую очередь, связана с административно-территориальным делением страны. В состав субъектов Российской Федерации входит более 2300 муниципальных образований (далее – МО) второго ранга в разном количественном соотношении городских округов и муниципальных районов. Каждое МО отличают особенности в развитии социально-экономических систем.

Региональная социально-экономи­ческая политика (далее – СЭП) реализуется на трех уровнях власти: федеральном, региональном, муниципальном [Журавлева, И. А., 2017] (рисунок 1).

Рис. 1. Уровни разработки региональной социально-экономической политики
 (составлено автором по материалам [6])

Fig.1. Levels of development of regional socio-economic policy

(Source: compiled by the author based on materials [6])

Субъекты РФ и муниципалитеты разрабатывают свои стратегические документы развития, но основные направления и целевые установки в них согласовываются в соответствии с вертикалью власти. Таким образом обеспечивается единство требований к развитию регионов и МО в их составе. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления (далее – ОМСУ) является частью региональной СЭП и выполняет контрольную функцию достижения основных целевых показателей, отраженных в стратегических государственных документах. При этом, оценка эффективности деятельности муниципальных органов власти в рамках региона при определенных условиях становится фактором воздействия на формирование прогноза развития и разработки сценариев развития МО. Важность качественного стратегического планирования, инструментом которого является и оценка эффективности деятельности ОМСУ является доказательством актуальности проведенных исследований.

Целью проведенного исследования является установление места системы оценки эффективности деятельности ОМСУ в СЭП региона и поиск резервов проведения процедуры оценивания для повышения его качества.

Базой исследования стали законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие оценку эффективности деятельности местной власти, теоретические научные труды отечественных и зарубежных исследователей, официальные сайты администраций муниципальных и региональных органов власти. После ратификации Россией Европейской Хартии местного самоуправления (1998 г.) [Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985] начало внедрению системы оценивания эффективности управления положили Федеральный закон №230 от 2007 г. [Федеральный Закон от 18.10.2007] и Указом Президента РФ №607 от 2008 г.[Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008]. Единство требований было обеспечено порядком утверждения критериев оценки эффективности деятельности ОМСУ и последующим принятием ряда государственных документов, регулирующих процедурные шаги оценивания на региональном уровне. Анализ нормативных актов дал возможность построить существующую модель оценки эффективности ОМСУ [Коркишко И.В., 2020].

Экспертный анализ применялся для определения роли системы оценивания деятельности ОМСУ. Это предоставило возможность выявить причины недостатков, указанных экспертами в системе оценивания. Анализ опроса специалистов муниципальных органов власти показал следующие недостатки существующей системы оценивания эффективности деятельности ОМСУ, представленные в  таблице 1.

Так как результаты оценки эффективности деятельности ОМСУ используются только для выявления лидеров и аутсайдеров среди МО с последующим награждением лучших в виде выделения гранта, то анализ задач системы оценивания и экстраполяция методики оценивания эффективности деятельности государственных исполнительных органов власти позволили выдвинуть предложение по отраслевому уточнению критериев с применением экспертного анализа [Келлер, С. и Прайс, К., 2014]. 

Анализ существующей процедуры оценивания и моделирование усовершенствованного ее прототипа позволил выявить проблемы и найти ресурс повышения качества оценок [Коркишко И. В., 2020].

Основная часть

В результате применения системного подхода к нормативному обеспечению процедуры оценивания были изучены задачи оценки эффективности деятельности (рисунок 2).

Анализ результатов опроса и задач системы оценивания позволил сформулировать рабочую гипотезу, что, несмотря на установленное единство требований к показателям эффективности деятельности ОМСУ в рамках региональной социально-экономической политики, удовлетворенность качеством оценивания будет расти при использовании механизма адаптации критериального аппарата на отраслевом уровне.

Под эффективностью муниципального управления подразумевают виды, обозначенные на рисунке 3.

Только адаптация целевых установок региональной СЭП к местным условиям их реализации может обеспечить решение задач развития, поставленных перед муниципальным управлением [Малышев В.А. и Стрябкова, Е.А., 2018], [Омельченко Е.В., 2016]. Предлагается использовать ресурс отраслевых муниципальных руководителей в качестве экспертов на этапе формирования критериального аппарата во время начала реализации процедуры оценивания на региональном уровне.

Для этого принцип отраслевой иерархии, используемый на этапе сбора и верификации данных по федеральным критериям, применяется для оценки эффективности деятельности муниципальных органов исполнительной власти в рамках муниципальных отраслевых подразделений и закрепленных за ними показателей.

Таким образом, руководители муниципальных отраслевых подразделений при формировании критериев оценки на региональном уровне выполняют несколько задач:

1. адаптации критериального аппарата к местным условиям управления;
2. самодиагностики достижения необходимых целевых показателей;
3. выработки предложений по усовершенствованию процедуры оценивания и критериального аппарата;
4. учета мнения жителей и, в первую очередь, исполнителей о методах достижения необходимого качества жизни населения;
5. вовлечение граждан региона к процессам реализации социально-экономической политики в рамках административно-территориального деления;
6. увеличение открытости информации о результативности деятельности муниципальных органов власти;
7. повышение устойчивости функционирования и достоверности результатов системы оценивания.

Согласно закону У.Р. Эшби [Ashby, W. R.,1957] «разнообразие возможных состояний системы является необходимым условием для адекватной реакции на изменения» [Омельченко Е.В., 2016.]. Механизм адаптации к местным условиям позволяет при соблюдении единства требований установленных на государственном уровне индикаторов найти различные решения их достижения, максимально используя имеющиеся муниципальные ресурсы [Файоль А., 1924]. Гибкое подстраивание системы оценивания под изменения социально-экономической ситуации и различия условий муниципального развития осуществляется за счет реагирования
исполнителей-экспертов на новые требования.

Оценка эффективности деятельности ОМСУ является формирующейся и постоянно изменяющейся системой, которая представляется как некоторая «совокупность… взаимосвязанных частей, каждая из которых вносит свой вклад в характеристики целого» [Литвак Б.Г., 2008]. На региональные отраслевые органы исполнительной власти, как части системы оценки эффективности деятельности возлагается важная миссия организации процедуры оценивания и получения достоверной информации о состоянии муниципальной социально-экономической системы и эффективности деятельности органов ими управляющих. Оценка эффективности деятельности муниципальных органов власти на отраслевом уровне позволяет определить их состояние и выделить перспективные непромышленные отрасли региона, что является дополнительной методикой к методическому подходу определения таких перспективных отраслей только в производственной сфере, описанной Титовым А.Б. и Вагановой О.В. [Титов А. Б., Ваганова О.В., 2015].

Повышение достоверности результатов влечет иные возможности их применения для регулирования развития муниципальных территорий в составе региональной социально-экономической системы и региона в целом.

Таким образом, внесение изменений в этап формирования критериев на основе принципа адаптации к условиям, в конечном счете, влияет на применимость результатов оценки эффективности деятельности ОМСУ на качество управления, на этап прогнозирования (планирования) (рисунок 4).

Значит, инструмент контроля деятельности органов местного самоуправления становится инструментом формирования социально-экономической политики. Следовательно, социально-экономическая политика, основывающаяся на мнение исполнителей и учете условий развития МО, по-видимому, вызовет большее одобрение населения территории.

Логическая последовательность выводов по реализации предложения внесения изменений с применением механизма адаптации приводит к подтверждению рабочей гипотезы.