Совершенствование бюджетных процедур, направленных на предотвращение влияния ухудшения геополитической и экономической ситуации на развитие отраслей экономики
Aннотация
Стремительно меняющаяся геополитическая ситуация в мире запустила процесс трансформации стратегии развития государства, вынуждающий адаптироваться российскую экономику к современным условиям. Первоначальные шаги будут малорезультативными и долгореализуемыми без разработки соответствующих актуальных механизмов внедрения мер, направленных на достижение цели. Одним из таких механизмов является полное, целенаправленное и своевременное финансирование мероприятия. Современные методы перераспределения имеющихся финансовых ресурсов оказывают существенное влияние на своевременность осуществления принятых мер, в связи с чем, необходим анализ проводимых бюджетных процедур, мониторинг их актуальности и работоспособности в практике бюджетирования.
Ключевые слова: макроэкономика, государственные финансы, бюджетное планирование расходов, антикризисные меры, устойчивое социально-экономическое развитие
Введение
Существенное снижение ежедневного количества заболевших новой коронавирусной инфекцией в Российской Федерации и в мире относительно пиковых значений за последние несколько лет привело к краткосрочной стабилизации внутренней и мировой экономики. Результативное перераспределение бюджетных средств федерального и региональных уровней на первоочередные меры, определенные Правительством Российской Федерации, позволило преодолеть негативные последствия в экономике, среди которых высокий уровень безработицы и долговременное падение потребительского спроса.
При этом Российская Федерация вновь сталкивается с искусственно возведенными недружественными странами барьерами социально-экономического развития в ответ на начало специальной военной операции на территориях Донецкой и Луганской Народных Республик [Распоряжение Правительства РФ от 05.03.2022 № 430-р]. Необходимо отметить, что барьеры постепенно возникали на протяжении последних нескольких лет и до военной операции. Новые экономические и политические процессы в мире вновь принуждают государство адаптироваться к существующей действительности. В то же время, значительный рост цен на углеводороды и другие природные полезные ископаемые позволяет нивелировать выпадающие ненефтегазовые доходы при условии сохранения действующих рынков сбыта или их замещения. В таких условиях приоритетными мерами государства является гуманитарная помощь жителям освобожденных от националистов областей, а также финансовая и регуляторная поддержка отраслей экономики.
Экономика Российской Федерации находится под санкционным давлением недружественных стран на фоне продолжающейся специальной военной операции на территориях Донецкой и Луганской Народных Республик. В существующих условиях определенная часть отраслей экономики столкнулась с проблемой импортозамещения структурных элементов готовой продукции, а также усложнением логистических цепочек или их потерей.
Необходимо проанализировать первостепенные меры, утвержденные Правительством Российской Федерации, механизм бюджетных процедур, примененный в условиях изменчивости целесообразных расходов и предложить внедрить в практику бюджетирования корректировку, направленную на снижение рисков неполного кассового исполнения федерального бюджета по расходам и на ускорение межведомственных согласований.
Основная часть
В условиях переформатирования российской экономики на определенный ряд товаров будет наблюдаться резкий и продолжительный, в течение нескольких лет, рост цен выше среднероссийского годового уровня инфляции на данную группу товара, ввиду повышения спроса на его единицу до появления на рынке аналогов, изначально являющихся дешевле брендированных изделий, в основном за счет меньшей доли расходов на рекламу и маркетинг в бюджете организации или до стабилизации геополитической ситуации в мире.
При этом наиболее импортосоставляющими отраслями готовой продукции остаются фармацевтическая, химическая и самолетостроительная. Значительная доля импортных составляющих в готовом продукте российского производства наблюдается в автомобилестроении, резиновых и пластмассовых изделиях, электрическом оборудовании. До сих пор остаются направления, которые полностью обеспечиваются зарубежными поставками, но не являющиеся критически важными для обеспечения потребностей общества и государства.
В условиях санкционного экономического давления критически важно сохранить стабильный уровень занятости населения и обеспечить субсидированную поддержку организациям, намеренным заместить иностранную продукцию. Правительством Российской Федерации был разработан план первоочередных действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления [План первоочередных действий…, 2022]. Наиболее значимыми мероприятиями, не требующие дополнительных бюджетных ассигнований, но которые в будущем могут повлиять на результативность расходования бюджетных средств, как в положительную, так и в отрицательную сторону, могут являться:
- Упрощение и ускорение бюджетных процедур в части гибкости перераспределения средств федерального (регионального) бюджета без внесения изменений в закон о бюджете;
- Приостановка в 2022 году действия отдельных положений постановления Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 г. № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» [Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786, 2021];
- Упрощение процедур реализации, внесения изменений и мониторинга национальных проектов в 2022 году;
- Пересмотр инфраструктурных проектов в рамках инфраструктурных бюджетных кредитов, уточнение сроков реализации в рамках ранее одобренных заявок субъектов Российской Федерации в случае наличия рисков, связанных с поставкой импортных материалов, оборудования и комплектующих;
- Мораторий на запросы информации и проверки (за исключением проводимых в соответствии с законодательством о контроле, налоговых и валютных) в отношении государственных заказчиков и главных распорядителей бюджетных средств.
Необходимо проводить еженедельный федеральный и региональный мониторинг экономической среды и находить актуальные точки соприкосновения интересов общества, государства и бизнеса. Такие точки становятся целесообразными расходными обязательствами Российской Федерации и конкретного субъекта Российской Федерации на основании принятого решения федеральным правительством или правительством региона.
Реализация своевременных первостепенных антикризисных мер в большинстве случаев невозможна без источников их финансирования. Исключением является правовая норма, утвержденная на основании принятого управленческого решения, меняющая общепринятые правила и порядок и не требующая прямого финансирования из федерального или регионального бюджета. Такой нормой является механизм результативного перераспределения средств федерального бюджета, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2022 г. № 391, позволяющий направить имеющиеся финансовые ресурсы, ранее планировавшиеся на неактуальные в современной реальности обязательства, на целесообразные (первостепенные) расходы [Постановление Правительства РФ от 17.03.2022 № 391, 2022].
Гибкость бюджетных процедур влияет не только на скорость реализации принятых управленческих решений, но и на равномерность и полноту кассового исполнения бюджета. Утвержденный механизм представляет собой фундамент устойчивого социально-экономического развития страны.
В связи с объявлением санкций количество командировок в недружественные страны резко снизилось. Запланированные летом прошлого года федеральными и региональными органами исполнительной власти расходы на проезд за границу и обратно, найм жилья и выплаты суточных в иностранной валюте являются неактуальными и нецелесообразными до нормализации геополитической ситуации в мире. Одновременно возникают риски неполного кассового исполнения бюджетных ассигнований и потребность в перераспределении свободных денежных средств на реализацию первостепенных мероприятий, направленных на развитие российской экономики в условиях внешнего санкционного давления. Ранее действующий в 2020 и 2021 году механизм внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета по ускоренной процедуре правового основания для применения в 2022 году не имеет.
Федеральный закон от 09.03.2022 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2022 году»» наделяет Правительство Российской Федерации правом устанавливать порядок перераспределения бюджетных ассигнований в текущем финансовом году и плановом периоде [Федеральный закон от 09.03.2022 № 53-ФЗ, 2022]. Данная процедура схематично проиллюстрирована на рисунке. Перераспределение должно быть сбалансированным, то есть нулевым, не меняющим объемы бюджетных ассигнований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете. Среднее время прохождения всех процедур составляет не более трех недель.
Таким образом, можно сделать вывод, что механизм перераспределения нецелесообразных расходов федерального бюджета на первостепенные меры способен ускорить процесс социально-экономического развития Российской Федерации и повысить результативность реализации государственных программ и национальных проектов. Однако применения только бюджетных механизмов недостаточно и следствием этого возможен рост безработицы, снижение реальных доходов населения, предпринимательской активности, а также ослабление национальной валюты. Исходя из этого, следует непреклонно, на всех уровнях государственной власти, при принятии решения руководствоваться единым планом по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года [Единый план по достижению национальных целей, 2021].
В то же время в бюджетной системе Российской Федерации существуют значительные риски нарушения срока доведения лимитов бюджетных обязательств, на реализацию мероприятий по информатизации до подведомственных получателей средств федерального бюджета.
В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 (1) Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2017 г. № 1496, лимиты бюджетных обязательств утверждаются после утверждения ведомственной программы цифровой трансформации [Постановление Правительства РФ от 09.12.2017 № 1496, 2017], однако, по мнению автора, права на их распределение у главных распорядителей бюджетных средств не возникает, в связи с отсутствием утвержденного Министерством финансов Российской Федерации приложения № 15 к Порядку составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), а также утверждения (изменения) лимитов бюджетных обязательств (в части сведений о лимитах бюджетных обязательств по расходам на реализацию мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры на финансовый год и на плановый период (ф. 0501155)), утвержденного приказом Минфина России от 27.08.2018 г. № 184н [Приказ Минфина России от 27.08.2018 № 184н, 2017].
Данного права, по мнению автора, не возникает и у получателей средств федерального бюджета на принятие и исполнение бюджетных обязательств до момента доведения Федеральным казначейством информации из Минфина России в территориальные органы Федерального казначейства.
Приложение № 15 формируется на основании изменений в суммах по мероприятиям, получившим статус «Проверка пройдена» в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Без получения мероприятием данного статуса, утвержденное Минфином России изменение в обоснованиях бюджетных ассигнований не попадает в приложение, вследствие незавершенности статуса. Такими статусами являются «Направлено в ЭБ», «Обработано в ЭБ» и «Планирование изменений». Утвержденные Минфином России предложения по изменению обоснований бюджетных ассигнований не вступают в силу, при этом перераспределенные лимиты бюджетных обязательств должны быть доведены до получателя бюджетных средств, в течение 10 рабочих дней после их отражения на лицевом счете главного распорядителя бюджетных средств, в соответствии с приказом Минфина России от 14.02.2018 г. № 26н «Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений» [Приказ Минфина России от 14.02.2018 № 26н, 2018].
Срок обновления статуса мероприятия Минцифры России не регламентирован. Практика показывает, что между датой утверждения изменений в обоснованиях бюджетных ассигнований и получением статуса «Проверка пройдена» зачастую проходит более 5 рабочих дней, что не позволяет в установленные сроки (10 рабочих дней) перераспределить (довести) лимиты бюджетных обязательств до получателей средств федерального бюджета. Отсутствие регламентных сроков на одном из этапов процессной цепочки приводит к увеличению длительности бюджетных процедур, что в конце финансового года существенно влияет на полное результативное кассовое исполнение федерального бюджета.
В качестве решения методологической проблемы автор предлагает следующее. В части лимитов бюджетных обязательств по расходам на реализацию мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры установить двухдневный нормативный срок обновления статуса с момента утверждения ведомственной программы цифровой трансформации и (или) на стадии исполнения бюджета с даты утверждения новой версии обоснований бюджетных ассигнований. В целях соблюдения регламентного десятидневного срока распределения (перераспределения) лимитов бюджетных обязательств между получателями бюджетных средств, находящихся в отдаленных часовых поясах нормативный срок доведения Минфином России приложения № 15 до главного распорядителя бюджетных средств и Федерального казначейства установить не более 5 рабочих дней.
В случае невозможности сокращения временных сроков, автор предлагает уточнить абзац 2 пункта 2 Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2017 г. № 1496 следующим содержанием:
«Лимиты бюджетных обязательств на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд подлежат доведению до получателей средств федерального бюджета в полном объеме не позднее 10-го рабочего дня после их отражения на лицевых счетах главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, открытых главным распорядителям средств федерального бюджета. Лимиты бюджетных обязательств на мероприятия, направленные на создание, развитие, эксплуатацию или использование информационно-коммуникационных технологий, а также на вывод из эксплуатации информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры подлежат доведению до получателей средств федерального бюджета в полном объеме не позднее 10-го рабочего дня после получения ими в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» статуса проверка пройдена.».
Таким образом, для достижения стратегических целей социально-экономического развития государства необходимо не только задавать вектор направления бюджетной политики, но и проводить мониторинг и анализ результативности операционных процедур направленных на достижение тактических задач.
Список литературы