МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ОСНОВА УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
Aннотация
Устойчивое развитие сельских территорий требует четкой методологии оценки эффективности муниципального управления, с учетом социально-экономических показателей. В настоящих реалиях местные власти вынуждены искать новые формы, методы и каналы взаимодействия, чтобы обеспечить повышение благосостояния населения. Это напрямую ставит под сомнение важность эффективности работы местных органов власти и выбор методов оценки. Цель исследования – определить наилучшую методику анализа результативности деятельности муниципалитета, как ключевого фактора устойчивого развития в существующих условиях. Цель конкретизирована в задачах изучения теоретических аспектов понятий «муниципальное управление» и «эффективность муниципального образования»; исследования правовой основы проблемы; анализа имеющихся подходов к анализу местного самоуправления и выявления наиболее приемлемых в сложившихся условиях. Объектом исследования выступает муниципального образования. В роли предмета исследования является способ результативности деятельности местных органов власти. В статье представлен анализ мнений ученых на понятие «муниципальное управление» и «эффективность муниципального образования». Особое внимание уделено обобщению различных подходов анализа эффективности работы муниципального образования, выявлению плюсов и минусов. Представлена нормативно-методическая база анализа результативности муниципального управления. Теоретическая и практическая значение исследования в том, что результаты ориентированы на рационализацию системы анализа результативности деятельности местного самоуправления как основы повышения благосостояния населения и как, следствие, устойчивого развития территории. Предложенные нами рекомендации могут быть использованы органами власти субъектов РФ в процессе выработки решений по совершенствованию эффективности работы органов местного самоуправления, при выработке социально-экономических индикативных показателях.
Ключевые слова: муниципальное образование, методика оценки, эффективность, муниципальное управление, подход, устойчивое развитие
Введение
Активное развитие сельских территорий в значительной степени зависит от деятельности местных органов власти посредством разработки и внедрения механизма муниципального управления в различных сферах жизнедеятельности. Однако существуют значительные различия в социально-экономическом развитии территорий, которые отражаются на уровне жизни населения. Установление причин, по которым одни территории развиваются быстрее, а другие испытывают трудности возможно путем анализа результативности муниципального управления. Если потребности населения муниципалитета не удовлетворяются, это приводит к оттоку населения, что в свою очередь ведет к снижению налогов и неналоговых поступлений в бюджет. Исходя из этого, это влияет на финансовые возможности местных властей и развитие их территорий.
Метод анализа эффективности управления приходится определять с помощью различных методик, основанных на анализе огромного количества несогласованных индикаторов. Это приводит к неточным расчетам и к неверным управленческим решениям. Отсутствует четкая и аргументированная методика определения фактической эффективности деятельности муниципального управления. Следовательно, важной проблемой остается правильность выбора способа оценки.
Гипотеза данного исследования заключается в том, что соответствующий выбор и утверждение методов оценки эффективности муниципального управления является основополагающим для устойчивого развития сельских территорий.
Цель исследования – выявить сильные и слабые стороны методов оценки эффективности муниципального управления на основе существующих теоретических, нормативных и методических материалов.
Теоретико-методологической основой стали результаты трудов национальных и международных исследователей, непосредственно посвящённые проблематике способа оценки муниципального управления. Изучению вопроса сущности муниципального управления посвящены работы авторов: Хайруловой Д.С., Давыдова Л.А. [Хайруллов Д.С., Давыдова Л.А. 2022], Куприяшин Г.Л. [Купряшин Г. Л. 2020] и другие. Понятие «эффективность муниципального управления» встречаются в работах следующих авторов: Чазовой И.Ю., Войтович В.Ю. [Эффективность государственного…, 2019], Ворошилова Н.В. [Ворошилов Н.В. 2017], Гуляев М.О., Бузычкина О.В., Рознина Н.В. [Гуляев М.О., Бузычкина О.В., Рознина Н.В.] и другие. Непосредственно оценка эффективности муниципального управления представлены Овчинниковой О.П., Лукашовой В.В. [Овчинникова О. П., Лукашов В. В. 2019], Леушин М.Е., Меркушева Н.И. [Леушин М. Е., Меркушева Н.И.], Преснякова Т.С. [Преснякова Т.С. 2014] и другими. Однако, в современной российской практике данная проблематика еще недостаточно освоена, что еще раз подтверждает актуальность статьи. При написании работы использованы методы научного исследования: наблюдение, системный подход, сравнительный анализ, анализ статистических показателей, обобщение.
Основная часть
Управление как действие представляет собой сознательное влияние включающее целенаправленное воздействие с целью изменения процессов для достижения желаемых результатов и устранения неблагоприятных ситуаций. В этой связи эффективность управления можно оценить с точки зрения достижения желаемых результатов. Для уточнения содержание понятия «муниципальная эффективность» необходимо изучить сущность «муниципалитетов». Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», формирует основу функционирования системы местного самоуправления. Значение муниципального управления в этом законе не фиксируется, а отождествляется с понятием местного самоуправления [Федеральный закон №131, 2003]. Структура местного самоуправления представлена в виде многоуровневой системы власти: такой как представительные органы, местная администрация, контрольно-счетный орган и других подразделения. Федеральный закон № 131-ФЗ уточняет основные критерии деятельности местного самоуправления, их компетенцию, внешние и внутренние источники финансирования, формы взаимодействия, установленные способы волеизъявления жителей. Также стоит отметить, что в этом документе не отражено определение «эффективности местного самоуправления».
Исходя из определений, рассмотренных в Положении Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», результативность муниципального управления определяется достижением высокой степени развития той или иной территории. Согласно этому закону под муниципальным управлением понимается деятельность, в которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в рамках социально-экономического развития [Федеральный закон №172, 1014].
Интересны взгляды на «муниципальное управление» Давыдовой Л.А, Хайрулов Д.С. Они видят в нем систему местного государственного воздействия (практического, организующего и регулирующего) на общественную жизнь населения с целью регулирования, сохранения и рационального использования потенциала оцениваемой территории [Хайрулов Д.С., Давыдова Л.А., 2012]. Таким образом, анализ различных источников позволил определить аспекты понятия «муниципальная эффективность» на основе:
- удовлетворение потребностей жителей определенной территории;
- полное исполнение полномочий органами местного самоуправления;
- результат экономического и социального развития территории (табл. 1).
Кох И.А. выделяет два типа факторов, непосредственно влияющих на муниципальную деятельность. Правильно поставленные цели и качество целеполагания, а также точность разрабатываемых и реализуемых стратегий, выбор наиболее экономичных вариантов отражают стратегические элементы эффективности процесса муниципального управления. Тактика характеризует количество и качество возможностей, необходимых для достижения цели [Кох И.А., 2005]. В результате достигается эффективность управления органами местного самоуправления с целью удовлетворения потребностей населения, за счет имеющихся у органов местного самоуправления ресурсов. Это становится возможным путем разработки нормативно-правовой базы, как основы механизмов и инструментов, направленных на удовлетворение потребностей населения.
Признавая важность создания эффективной системы оценки местных органов власти, мы считаем, что сформированная нормативно-правовая база необходима и достаточна. Основой является Федеральный Закон от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 18.1 касается оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В ней рассмотрены основные показатели оценки и даны рекомендации по предоставлению грантов муниципальным образованиям для стимулирования наилучшего значения индикативных показателей. В свою очередь, для реализации Указа № 607 в каждом субъекте России был принят документ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления» [Указа № 607, 2008]. Например, в Омской области действуют нормативные акты:
– Постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;
– Указ Губернатора Омской области от 03.12.2010 года № 106 «Об отдельных вопросах проведения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления Омской области»;
– Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. №1317 дополняет предлагаемую систему показателей и включает критерии оценки развития малого и среднего предпринимательства и др.
В результате на федеральном уровне была утверждена система показателей результативности работы местного самоуправления. Основное значение придается показателям, непосредственно отражающим деятельность органов местного самоуправления. Для этого определяются качество жизни и благосостояния жителей той или иной местности, развитость инфраструктуры и социальной сферы. Критерии оценки затрагивают такие разные сферы: образование, культура, изменение условий для малого предпринимательства, жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечение граждан жильем и др.
Оценка результативности деятельности муниципалитета основывается на официальных данных, содержащихся в отчетах глав администраций, городских округов и муниципальных районов. Диапазон доклада включает отчетный период и плановые значения на три года. Основным источником информации для отчетности выступают официальные статистические материалы [Постановление Правительства РФ №1317, 2012].
Проводимая на постоянной основе оценка результативности системы управления органов местного самоуправления формирует основу для принятия решений в рамках дальнейших совершенствования и поощрения муниципальных образований. Существует несколько основных подходов к оценке деятельности органов местного самоуправления (табл. 2). Для расчета эффективности используются следующие показатели:
- количественный, отражающий наличие городских и сельских общеобразовательных учреждений:
- относительный, учитывающий стоимость на одного жителя и установленный объемный или количественный процент [Леушин М. Е., Меркушева Н.И., 2013].
Вступление в силу указа Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» позволило утвердить комплексная оценка на всей территории. При мониторинге при отсутствии одного или нескольких показателей эффективности деятельности субъекта в отчетном году устанавливается нулевое значение. В результате внимание направлено на области, являющиеся приоритетными для региональных и местных властей. Особое внимание уделено составлению перечня мероприятий по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на конкретной территории. Данная оценка позволяет ранжировать муниципальные образования по их вкладу в социально-экономические развития региона.
В нынешних условиях этот подход обсуждается экспертами. Эта теория утверждает, что основные показатели следует рассматривать комплексно: экологических; экономических; социальных; институциональных [Маргулян Я.А., 2020]. И практически ее показатели эффективности муниципального управления должны характеризовать уровень положительного изменения этих составляющих на территории муниципального района. Собранные показатели показывают сложность систем управления на этом уровне [Hendrick R., 2000].
Одним из способов анализа результативности муниципального управления может стать изучение мнения жителей, которое проживают на конкретной территории. Оно отражает удовлетворенность деятельностью администрации муниципалитета различных слоев населения. Эффективная система взаимодействия органов местного самоуправления и жителей во многом зависит от наличия и функционирования в системе управления прямой и обратной связи в системе управления. Это взаимодействие должно происходить в диалоговом режиме [Гайфуллин А.Ю., 2020].
Многие ученые разработали процессы оценки результативности муниципального управления. Лукашов В.В., Овчинникова О.П. предлагают рассматривать эффективности муниципальных образований с двух сторон:
- удовлетворенность населения уровнем социально-экономического развития (среднемесячная заработная плата; удовлетворенность населения качеством услуг здравоохранения и образования; процент населения, проживающего в населенных пунктах с единой центральной транспортной инфраструктурой; безработица и экология);
- качество и эффективность управления (ввод в действие жилого фонда на душу населения; объем промышленной и сельскохозяйственной продукции на душу населения; степень и размер доходов собственного бюджета) [Лукашов В.В., Овчинникова О.П., 2019].
Анализ динамики эффективности муниципального образования позволяет проследить улучшение или ухудшение текущей ситуации. Оценивая эффективность той или иной сферы муниципального управления должностные лица могут понять, на что им необходимо обратить внимание и как действовать в сложившейся ситуации. Затем тот же анализ показывает, является ли улучшение (или ухудшение) результатом применения выбранного метода контроля [Гуляев М.О., Бузычкина О.В., Рознина Н.В., 2021].
В таблице 3 обобщена методика оценки эффективности муниципального управления в соответствии с Указом № 607 и авторской методики В.В. Лукашова,
О.П. Овчинниковой.
Методика оценки, утвержденной Указом № 607 [2008] наиболее полно отражает фактический уровень муниципального управления за счет детализированных показателей и содержит формулы для их расчета и порядок проведения оценки выполнения. Цель формальной методики является создание единого подхода к этапам мониторинга результативности деятельности местного самоуправления с целью выявления динамики изменения показателей. Они отражают качество жизни, уровень социально-экономического развития муниципального образования, степень использования методов и принципов управления.
Метод Лукашова В.В., Овчинниковой О.П. [Овчинникова О. П., Лукашов В. В. 2019] из-за общего характера показателей, основанных на экспертных оценках, не позволяет получить полную информацию об результативности муниципального управления, а также выявить драйверы роста. Кроме того, предложенные авторами показатели несопоставимы из-за разных единиц измерения и не могут быть использованы для интегрированной оценки результативности муниципального управления.
Отмеченные недостатки методов оценки деятельности органов местного самоуправления позволяют говорить о необходимости использования комплекса различных методов мониторинга. Наиболее подходящим является механизм SWOT-анализа, основанный теории отношений сторон. Этот анализ составляет основу стратегического планирования.
Методика оценки результативности деятельности органов местного самоуправления нормативно закреплена и включает основные сферы ответственности. Оценка в соответствии с установленными требованиями должна производиться ежегодно. Однако эффективность оценок можно повысить, контролируя определенные ключевые показатели не реже одного раза в год. Полученная информация в этом случае должна быть полной для принятия решений по поддержке наиболее «проблемных» муниципальных образований [Калинин А.М., Софрыгин Е.А., 2018].
Заключение
Методологическая и нормативная база, позволяющая проводить комплексную оценку эффективности муниципального управления, позволяет не только отслеживать текущее финансовое положение муниципалитета, но и определять слабые и сильные стороны, координировать свою деятельность, определять перечень мероприятий по повышению результативности муниципального управления.
Методы анализа эффективности муниципального управления в настоящее время находятся в центре внимания органов публичной власти с учетом показателей и критериев развитости территории. Российские авторы пытаются уточнить разработку методической базы. Методы позволяют более полно оценить деятельность органов местного самоуправления (SWOT-анализ, социологический опрос общественного мнения). Полученные данные следует использовать для повышения результативности муниципального управления путем подготовки конкретных предложений по региональному развитию. Однако, поскольку авторская методика не учитывает всех деталей деятельности органов местного самоуправления, рекомендуется использовать методики оценки, разработанные на уровне государства.
Список литературы
С. 616-618.